编者按：《广州市社会组织发展报告（2018）》由广州社会组织研究院、广州市社会组织联合会编写，2018年12月通过国家一级出版社、全国百佳图书出版单位中国社会出版社正式出版，是广州市公开出版发行的第二本社会组织年度发展报告。全书分为总报告、专题报告、行业发展、区域经验、品牌社会组织五个部分，共收录24篇文章，共计32万字，从不同角度展示了2017年度广州社会组织的发展历程与成功经验，系统分析了广州社会组织在党建引领、激发创新活力、公益创投、困境儿童保护等方面的现状与策略。其中既有政府职能部门的观点提炼，又有专家学者的研究成果，还有社会组织自身的回顾总结，本书旨在加深政府相关部门工作人员、社会组织专职人员、社会公众对社会组织的了解，提升广州社会组织的知名度与影响力。本公众号现予以转载，以飨读者。
一、广州市公益创投的缘起
从21世纪开始，城市公共服务、环境生态以及传统产业的转型升级等一般性问题逐渐升级为广州重大的城市议题。城市议题的形成推动着城市治理实践的不断创新。基于社会组织参与社会治理的特殊优势，广州市在城市治理的具体实践中把社会组织作为应对城市议题的行动选择。2006年广州试行行业协会商会直接登记、一业多会等改革，此后在全国推行。2008年广州开始试点家庭综合服务中心，并于2011年试行全面铺开购买家综服务。这些改革创新在一定程度上缓解了城市困境。但在这一过程中广州市逐渐发现，刚刚脱嵌于总体性社会的社会组织普遍面临能力不足的困境，而以项目为载体的政府购买服务尽管在提供公共服务方面拥有优势，但对于培育和发展社会组织效果并不明显。
2012年广州市正式将公益创投提上议事日程。在认真梳理和总结国内其他城市公益创投实践的基础上，2013年10月，广州市民政局联合市财政局出台了《广州市社会组织公益创投活动管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》总则规定了公益创投项目要遵循“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨。2014年，第一届广州市社会组织公益创投活动正式启动。相对于其他城市公益创投，广州市公益创投在资助方式、资金规模、制度建设等方面都有自身鲜明的特色，但最为成功的，应该是政社合作机制的构建，这一模式使政府的公共服务能力得到了建制性增长，合作网络为社会组织能力建设和资源获取提供了枢纽型平台，社会力量借机也获得了合法性、生存资源及活动空间。据统计，前三届公益创投活动共资助项目365个，累计投入福利彩票公益金5200万元，实际撬动社会配套资金超过3700万元，直接服务人群已超100万人次，间接受益人群达400多万人次。与此同时，创投主体的资源拓展、项目优化、管理优化和服务能力也得到不同程度的提升。
二、广州市公益创投中的政社合作机制
（一）政府角色
在广州公益创投活动中，广州市民政局的主要责任在于制定相应政策、为项目提供资金支持以及对项目整体的监督。
1. 政策制定者
要实现广州公益创投活动的可持续发展，少不了政府为此提供制度上的保障和政策上的支持。在广州公益创投的政社合作中，政府虽较少参与到具体的活动执行当中，但通过制度和政策等多种渠道与社会组织以及其他社会力量进行宏观层面的合作。比如说，在首届社会组织公益创投活动举办前，广州市民政局制度先行，先是出台《办法》为社会组织平等参与社会治理提供制度性保障，为实现公益创投的政社合作提供根基和源泉，其次制订了《广州市社会组织公益创投活动实施方案》《广州市社会组织公益创投活动评分标准》，接着建立广州市社会组织公益创投评审专家库，做到项目征集有据可依、项目评审有章可循、项目实施有力跟进、项目监管有责可追，为广州市社会组织公益创投活动的顺利开展提供组织保障和制度保证。《办法》明确了政府与承办单位（社会组织）在公益创投活动中扮演的角色。此外，政府根据政府采购法与承办单位订立合同来明确双方的权利和义务。在这一过程中，政府把一部分权利通过政府购买的方式转让出去，把具体的项目执行交由给承办单位做，既保证了政府的主导地位，还能充分发挥社会组织的积极性、主动性和创造性
2. 资源提供者
在广州公益创投活动的项目经费构成中，政府出资60%，投入金额逐年递增，从首届的1500万到第三届的1850万元，3年累计投入4850万元。第四届公益创投活动政府资金支持再度加码，资助总额为2240万元，比第三届增加了390万元，增幅达21%。政府作为公益创投的参与主体之一，一方面为公益创投提供了财政资金，另一方面也为公益创投撬动了社会资金，扮演了资源匹配者的角色。首先，政府提供的资助资金全部由市级财政部门从市级福利彩票公益金立项拨付。相比由社会力量主导的公益创投而言，政府资助的资金数量大且较为稳定，能够避免公益创投机构自身所面临的筹资窘境，保障公益创投有效运行。从资助金额上来看，广州市的公益创投金额都遥遥领先于其他地市。其次，由政府提供资助资金，能起到“四两拨千斤”的撬动作用。与政府向社会组织购买服务的单一思维不同，广州市社会组织公益创投活动划定了社会配套资金与政府资助的比例，即政府出资60%，剩下的40%由创投主体自行向社会争取。政府参与公益创投能利用其公信力搭建一个共创公益创投的平台，吸引和整合更多的社会资源，促进企业、学术机构及社会组织等社会力量之间的合作，共同推动公益事业的发展。据统计，前三届广州市社会组织公益创投活动借助政府资金的杠杆共撬动来自企业、基金会、爱心人士等多方的社会配套资金累计3700万元，打造了政府、市场、社会组织共创公益创投的新模式。
3. 项目监督者
在广州公益创投的政社合作中，政府简政放权，转变职能，把具体的活动委托给社会组织承办，但这并不代表政府责任的转移或减少。政府作为主办方和项目的发起者，仍需担起培育社会组织，提供公共服务的重任。首先，政府扮演着仲裁者的角色，从宏观层面协调公共事务领域中的多元治理格局，为参与公益创投项目的各方能够在政策和制度下开展合作奠定政治基础，同时政府还需发挥其主导作用对整个过程进行监督与监管。其次，60%的项目资金来源于市级福利彩票公益金，并由市财政局拨付，相关政府部门有必要加强对其使用情况的监督。在具体的实施过程当中，财政、审计、民政等有关部门依法对承办单位及获选项目团队进行指导、检查和监督。政府职能转变，简政放权指的是政府把自己不能做或者做不好的事交由给社会组织去做，但政府有义务和责任去监督社会组织在此过程当中的运作，以确保资金的有效使用，推动活动的顺利进行。最后，政府为了监督承办机构规范运行，还专门委托广州市社会治理研究中心作为“第四方机构”对承办机构运作的规范性开展评估。作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了政府将工作直接交给承办机构的缺陷，在促进公益创投规范运作方面发挥了不可替代的促进作用。
（二）社会组织角色
广州市从一开始意识到政府在实施公益创投活动中不可避免地会存在责能困境，采取了委托社会组织承办的方式。第一、第二届公益创投活动由广州市创意经济促进会承办，第三、第四届由广州市社会组织联合会承办。承办单位在尽职尽责、完成各项承办工作的同时，不断地积累经验、优化项目，推动了公益创投活动不断完善。
1. 项目实施者
承办单位为确保社会组织公益创投活动有序、有力、有效地推进，根据《办法》的相关规定，制定了《广州市社会组织公益创投活动项目实施指引手册》，其中包括了《广州市公益创投活动工作计划推进表》《广州市公益创投活动安全管理规范指引》《广州市公益创投活动财务管理规范指引》《广州市公益创投活动能力建设规范指引》《广州市公益创投活动宣传管理规范指引》《广州市公益创投活动档案管理规范指引》《广州市公益创投活动监督及评估指引》等一系列规范性文件，让公益创投活动相关规章制度得以进一步完善。承办单位根据公益项目实施进展，起草项目运作资助资金拨付申请书，向主办方申请资助资金拨付。作为公益创投项目的承办单位，广州市创意经济促进会和广州市社会组织联合会的组织性质本身与创投主体所在的社会组织有较多的接触和交流，较之政府对社会组织有更多的认识和了解，能够发掘创投主体的发展问题。不仅如此，同为社会组织，承办单位对创投主体的指导和培训较为灵活，方式多样，彼此更像是陪伴成长的伙伴关系，避免了政府直接参与公益创投活动出现的程式化、指令化特征。
2. 项目评审者
根据《办法》有关规定，遵循“公开公平、竞争择优、绩效管理”的评审原则，在市民政局的监督指导下，承办单位制订了项目评审工作方案，编制了《广州市社会组织公益创投活动评审工作手册》。从社会组织专家库中抽选不同类型的7名专家组成非为老服务类的专家评审小组，5名专家组成为老服务类的专家评审小组。组织召开评审预备会议，市社会组织管理局登记处的负责人组织评审专家提前了解评审规定要求及评审事项，掌握评审标准、程序和财务管理等相关规定，熟悉参评项目材料，统一评分尺度；评审专家还集体商定了评审流程及议事规则，民主推选出专家评审小组组长。同时，为确保项目评审工作的公开、公平、公正，广州市社会组织联合会还邀请了广州市人大代表、媒体记者等3人组成的评审监督小组，全程参与并监督项目评审工作。然后是封闭式集中评审。经过评审，按照最终得分的高低，确定拟资助的公益创投项目。为确保项目申报组织与申报材料一致，在集中评审结束后，承办单位按照不低于20%的比例抽取社会组织进行实地核查，考察申报组织场地等硬件设施，翻阅申报组织财务及项目资料，听取项目负责人介绍陈述。实地核查小组从是否有健全法人治理结构、是否执行《民间非营利组织会计制度》、是否具备开展公益慈善服务项目所必需的资质等九大方面逐一进行核查，并有针对性地对申报组织的财务及项目管理进行指导，督促其进一步完善。评审工作结束后，承办单位向民政局提交项目评审报告及相关材料。经审核确认，利用广州市社会组织信息网、承办单位网站以及微信公众号等方式向社会进行公开公示。公示期间，承办单位将异议或质疑及时按规定处理并将处理意见报市民政局。
3. 能力建设者
能力建设方面，承办单位制订了完善的能力建设方案。为了更好地指导社会组织参与公益创投活动，承办单位聘请了4位资深专家作为传播顾问、财务顾问、法律顾问、募捐顾问，为公益创投活动提供全方位的支持和服务。在《广州市公益创投活动能力建设规范指引》中为创投主体提供了以下三类能力建设活动。首先是承办单位主办的能力建设培训，涵盖组织运营及专业服务，培训形式包括但不限于集中授课、沙龙等。其次是其他组织举办的各类有助于提升项目团队能力水平的活动。创投主体应根据创投项目实施团队的成长需要，积极支持其外出参加各类由其他组织举办的有助于提升团队成员能力水平的培训、讲座、沙龙等活动。最后是创投主体内部组织开展的各类能力建设活动。创投主体应根据自身实际情况，积极举办各类有助于创投项目实施团队自身发展的能力建设活动，形式包括但不限于督导、培训、工作坊等。
4. 项目监测者
为规范公益创投活动实施，做好各创投主体的监测，同时通过评估引导各创投主体在项目管理标准化、项目服务专业化、机构治理规范化等方面得以提升，达到以评促建的效果，承办单位对创投主体围绕以下方面开展了评估和监测：组织架构及人员配备情况、制度建设及项目规范管理情况、项目目的与目标达致情况、资源投入情况、服务开展情况、财务管理情况、服务满意度、项目综合成效情况。在评估形式上，承办单位设置了项目实施进度情况报送、实地监督评估、投诉举报核查和其他原因检查等多种形式。承办单位每季度以书面形式向主办方报送项目实施进度、资金监管等情况及阶段评估报告，并通过媒体、网站、微信等形式向社会公众公开相关信息。对于未严格按照项目资助协议的约定，认真实施项目的，及时停止办理后续资金拨付，并追回已经拨付资金，依法追究其法律责任。
（三）企业角色
社会治理除了需要政府与社会组织的合作，还需要市场的协同参与，政府、市场与社会组织共同构成多元主体协同治理公共事务的格局。通过多方合作的公益创投模式，社会组织不仅得到企业的资金支持，还得到人力资源和管理经验的支持，在志愿者管理、财务公开透明、吸引社会资源、使命目标清晰化、组织信息化等方面都取得长足发展，同时使企业的社会责任也得以体现，实现企业与公益组织的合作双赢。
1. 资源匹配者
公益创投在我国的发展一开始主要由企业和市场的力量推动，企业主导的公益创投规模亦日趋壮大。企业参与公益创投既是履行其社会责任的表现，也是其参与社会治理，促进社会和谐的具体实践。广州市拥有一定规模的爱心企业，通过公益创投项目让企业参与进来，能够达到撬动民间公益资本的目的。在第一届公益创投活动中，广州安徽商会、乐清商会、普宁商会、茂名商会、河南商会、九江商会、齐鲁商会等13家异地商会组织会员企业投入230万元参与创投活动，帮助创投主体完成600万元创投业绩。
2. 能力建设者
市场的发展使得科层制得到完善，并给社会组织的架构和运行基础提供制度化的规范。企业参与公益创投项目，能够与承办项目的社会组织合作为创投主体提供从网络宣传、财务管理、人员招聘和培训、法律事务到组织管理、资金运作等方面的指导和支持，全面提升创投主体的可持续发展能力。政府通过引入市场的资源，有效扩充了公益创投项目的力量，构建充满活力的公共服务格局。
3. 宣传推广者
广州市公益创投活动撬动的社会资源并不局限于爱心企业为主体的市场，还包括媒体等。例如，为扩大公益创投项目的影响力，市民政局与专业的传播机构安平公共传播公益基金、《南方都市报》《中国社会组织》《中国财富》等杂志合作，并开通了广州社会组织头条号，依托其完善的技术平台和海量的用户群体，将专业性、原创性信息“速递”给移动端受众，为社会组织及创投主体提供更多、更快的发声机会，助力信息精准高效传播，提升创投主体、项目的关注度和影响力，开启“互联网+公益创投”的线上传播新局面，既提升了创投主体的影响力，又在全社会营造公益慈善的氛围，吸引更多的社会资源参与公益创投。
多方多元的参与主体，为创投主体提供劝募平台、公益资源支撑、合作开展项目监测管理等支持。虽然广州市公益创投活动的主要实施主体为政府和承办单位，但市场和其他社会力量的助力能够为活动增效，“政府、企业、社会组织”的联手推动能够促进广州公益慈善事业的健康发展，发挥“1+1+1>3”的效果。
三、广州市公益创投活动政社合作的创新和启示
政府、市场与社会组织都是广州市社会组织公益活动的参与主体，在项目开展的全过程分别扮演着不同角色，通过项目支持，优势互补，实现政府、市场、社会组织共创公投的新模式。广州公益创投的政社合作模式带来的一系列革新，既保证了公益创投的顺利进行，同时也给其他地市建立了一个可供参照的样本。
（一）完善的制度安排和政策创新
广州市公益创投引入多方多元主体协同参与社会治理，成功打造政府、市场、社会组织共创公益创投的新模式，有赖于在项目开展之前建立的制度安排。这些安排涉及公益创投的全过程，从管理办法到具体的指引，为广州市社会组织公益创投活动的顺利开展提供组织保障和制度保证。有了夯实的合作基础和完善的制度安排，政府、市场、社会组织之间的协作才能有效开展。承办单位根据公益项目实施进展，起草项目运作资助资金拨付申请书，向主办方申请资助资金拨付。经市民政局会同市财政局审核后，按国库支付程序将服务项目资金分三次直接拨付给创投主体。项目资助协议签署后拨付项目资助资金总金额的40%，项目实施中期经评估验收合格后核拨40%，项目结束并验收合格后拨付20%。公益创投的项目资金管理是整个活动的核心。广州市公益创投允许创投主体按照“服务费用、人员费用、行政办公费用、宣传费用和其他费用”分类编制项目预算。其中，人员费用包括了专项人员薪酬、兼职人员补贴及费用、志愿者补贴及费用和其他人员费用，这一政策突破大大增加了创投主体对资金使用的灵活性。此外，40%的自筹配套资金是创投主体依法依规自筹用于本项目各项服务的资金，包括创投主体自有资金，为开展社会服务项目所募集的捐款、开展非创投项目服务活动所取得的收入等。广州市公益创投也对这部分资金的来源和使用给予了相关规定和说明。对于以接受捐赠的资产作为配套的，应与捐赠方签订协议约定捐赠资产的性质与用途，明确该资产作为项目配套资金且有利于创投项目发展，并开具捐赠收据；对于以非货币资产作为配套资金的，创投主体应履行必要的验证程序，包括索要公允价值证明文件、了解市场价格并进行判断等，验证所接受捐赠的非货币资产的价值是否公允。创投主体不得以接受劳务作为配套资金。
（二）多层次的监督体系
公益创投作为一项复杂的系统工程，加强对各个环节的监督与监管，能够保障创投项目的有序开展，确保政府、市场和社会组织的有效合作，减少腐败、以次充好和弄虚作假等问题的发生。广州市社会组织公益创投活动从政府到社会建立起多元主体的监督体系。广州市民政局作为主办单位和培育社会组织的最终责任人，是重要的监督主体。但公益创投项目资助的创投主体数量庞大，涉及面广，单靠政府监管会出现人手不足、精力有限和动力不足问题。因此，市民政局通过与社会组织、专家、媒体、民众等参与主体合作形成全方位的多元主体监督体系。其中，在项目评审过程中，专家评审小组“按不低于20%的比例从拟资助名单中抽取部分社会组织进行实地核查”；在项目实施过程中，“承办单位及获选项目团队在项目实施过程中应主动接受财政、审计、民政等部门的指导、检查和监督”；获选项目的实施团队按季报送项目实施情况给承办单位，承办单位直接对“获选项目进行监督，并按季报送项目实施进度、资金监管等情况给市民政局，并向社会公众公开相关信息”。为了保证各项机制公平公正公开透明，在第三届公益创投活动中，市民政局还邀请了其他公益界人士作为监督代表，并聘请了第四方机构对承办单位进行评估，进一步强化对项目评审和实施以及资金管理使用的监督力度，增强活动透明度和社会公信力。广州市社会组织公益创投活动的政社合作模式使全方位的多元监督体系得以建立并形成合理有效的监督网络，有利于保证公益创投中政社合作的公共属性，同时保证项目监管的公正性。此外，全方位多元的监督有利于保证对创投主体公共服务提供过程的监督，从而保证了公益创投活动得以健康有效的运行和开展。
（三）合理的绩效评估体系
广州市公益创投活动的政社合作模式还体现在其建立的多元评估体系上。创投主体自身需要进行自我评估，并配合政府和承办单位的评估，以便进行项目总结，梳理经验。市民政局是项目评估的主导者和组织者，同时也是绩效评估的最终责任主体。承办单位是项目评估的具体实施者，可以直接对获选项目进行评估，把握创投进度，发现存在的问题，并制定推进措施以确保项目落到实处。然而，承办单位单向对创投主体进行评估，容易出现承办单位自说自话，夸大活动成效和影响的局面。为此，市民政局还通过政府购买服务的方式引入独立的第四方机构对公益创投项目的承办单位和一定比例的创投主体进行绩效评估，既加强对承办单位和创投主体的监管，又从整体把握公益创投项目的效果，从而有效改进项目的实施，更好地培育社会组织的发展，使之更好地承接政府转移的权利与义务，提高承担提供公共服务的能力，进一步促进政社合作。
（四）多元的合作渠道与方式
广州市公益创投活动采取限额资助的方式，即政府出资60%，创投主体需自筹40%，这意味着创投主体有一定的筹款能力，并在40%自筹金额的挑战下提升自身的筹款能力。同时，这也表示政府和承办单位需要为创投主体创造良好的筹款环境和提供相关培训，既提升创投主体的组织能力建设，还能够吸引更多主体参与到资助和培育创投主体中。不同于单一的政府购买服务、社会组织提供服务模式，广州市社会组织公益创投活动更注重的是政府、市场、社会组织的共创公益创投，其亮点在于提出了政府、市场和社会组织协同参与社会治理的新模式。也就是说，合作不仅局限于政府和社会组织之间，还包括社会组织与基金会、企业、学术机构之间的合作，由多元主体的参与联合，推动公益创投项目的发展。一方面，政府与社会组织合作不只是完成政府主导，社会组织承办公益创投的任务，更重要的是培育社会组织、推动服务专业化和促进多元协同治理关系的发展。另一方面，政府在与社会组织合作的同时利用其公信力鼓励和倡导更多企业、基金会和学术机构参与到公益创投中，为创投主体和社会各界搭建合作交流平台，形成全社会关注和积极参与公益活动的良好氛围。媒体的参与和有效的项目推介为公益创投项目撬动社会资源增效，起到为公益创投项目添砖加瓦的作用。
